云南資本債務(wù)逾期事件將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再度推上輿論“風(fēng)口”，這是一個(gè)持續(xù)多年的熱點(diǎn)話(huà)題，也是一個(gè)多年來(lái)很難說(shuō)清的話(huà)題，比如真實(shí)的地方債務(wù)規(guī)模幾何？嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢(shì)下，潛在的風(fēng)險(xiǎn)又有多大？在“政府信用”隱形“加持”之后，各類(lèi)地方融資主體又有幾分真實(shí)的“市場(chǎng)”成色？疑慮難解。
有機(jī)構(gòu)地方負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，回過(guò)頭來(lái)看，2014年全國(guó)統(tǒng)計(jì)債務(wù)進(jìn)行債務(wù)置換的時(shí)候，那些如實(shí)上報(bào)了當(dāng)?shù)貍鶆?wù)的地區(qū)現(xiàn)在壓力比較小，中央基本都給了額度進(jìn)行置換，但是很多地方上報(bào)的時(shí)候其實(shí)隱瞞了不少債務(wù)，現(xiàn)在又趕上嚴(yán)打亂融資，這些地方的壓力很大。
年底時(shí)節(jié)往往是多事之秋，地方政府“自曝家丑”，風(fēng)險(xiǎn)事件頻出，這些零星事件的背后，是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暗潮涌動(dòng)。2017年是金融強(qiáng)監(jiān)管大年，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正是重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一。
財(cái)政部近日首次公布了2017年全年地方債余額16.5萬(wàn)億，審計(jì)署在年底的一份報(bào)告中表示“我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，個(gè)別地方政府違法違規(guī)或變相舉債，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視”。多位地方財(cái)政專(zhuān)家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，我國(guó)地方政府債務(wù)的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)是隱性債務(wù)過(guò)高。
“雖無(wú)法估計(jì)隱性債務(wù)的量有多少，但是從不少地方發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)事件里還是能看出來(lái)壓力很大的，類(lèi)似前幾天云南國(guó)資逾期的事其實(shí)不少，只是這件被曝出來(lái)才引起關(guān)注?！币晃怀薪诱?xiàng)目的機(jī)構(gòu)地方負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示。
當(dāng)市場(chǎng)普遍感知到的時(shí)候，風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)已經(jīng)醞釀多時(shí)，監(jiān)管者則更是早已知曉，早在2010年以后，就開(kāi)始陸陸續(xù)續(xù)出臺(tái)針對(duì)防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文件，其間受累經(jīng)濟(jì)下行壓力也歷經(jīng)曲折反復(fù)。而2016年10月以來(lái)的這一波重拳，從出文節(jié)奏到懲罰力度，從多部門(mén)聯(lián)合整治到約束政府、限制機(jī)構(gòu)、問(wèn)責(zé)官員多角度出手，對(duì)整個(gè)地方政府舉債生態(tài)鏈條形成一股高壓。
隱瞞債務(wù)地方壓力大風(fēng)險(xiǎn)事件趨頻繁
按目前市場(chǎng)通行的理解，地方政府的債務(wù)主要由地方政府債和城投債構(gòu)成，前者的發(fā)行主體是地方政府，后者的發(fā)行主體是隸屬于地方政府的投融資平臺(tái)。從一級(jí)發(fā)行市場(chǎng)來(lái)看，2017年全年地方政府債和城投債同比2016年均有較大幅度的下滑。
據(jù)Choice金融終端顯示，去年全年地方政府債發(fā)行量為4.36萬(wàn)億元，同比2016年的6.46萬(wàn)億下滑33%。另外，中債口徑的城投債去年全年發(fā)行1.93萬(wàn)億，同比減少23%，同時(shí)總償還量環(huán)比增33%，由此去年城投債的凈融資額自2016年的1.44萬(wàn)億下降68%至0.52萬(wàn)億。
上述機(jī)構(gòu)地方負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，回過(guò)頭來(lái)看，2014年全國(guó)統(tǒng)計(jì)債務(wù)進(jìn)行債務(wù)置換的時(shí)候，那些如實(shí)上報(bào)了當(dāng)?shù)貍鶆?wù)的地區(qū)現(xiàn)在壓力比較小，中央基本都給了額度進(jìn)行置換，但是很多地方上報(bào)的時(shí)候其實(shí)隱瞞了不少債務(wù)，現(xiàn)在又趕上嚴(yán)打亂融資，這些地方的壓力很大。
“像云南、貴州等西部一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)現(xiàn)在融資的成本都到了11%-12%左右，一些特殊的項(xiàng)目甚至還有15%的，債務(wù)壓力可想而知?！庇袡C(jī)構(gòu)人士對(duì)記者表示。
債務(wù)置換是中央政府推出的解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的另一個(gè)重要手段，其意圖是以低成本的地方政府債去置換高成本的非標(biāo)、貸款和城投債等。不過(guò)，對(duì)于債務(wù)置換對(duì)緩解地方政府債務(wù)壓力的效果，一位信托機(jī)構(gòu)人士用“杯水車(chē)薪”一詞對(duì)記者進(jìn)行形容。
另一方面，風(fēng)險(xiǎn)事件似乎比較頻繁地出現(xiàn)。一位金融機(jī)構(gòu)投行人士對(duì)記者透露，現(xiàn)在行業(yè)內(nèi)知道的融資平臺(tái)逾期行為可以說(shuō)不少，其所在機(jī)構(gòu)承做的東北某市平臺(tái)項(xiàng)目就曾逾期一年。“這些是資本市場(chǎng)的項(xiàng)目，出了問(wèn)題容易公開(kāi)，其實(shí)銀行有更多問(wèn)題項(xiàng)目?！?/p>
中央早已在加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)43號(hào)文）和2015年1月1日實(shí)施的新的《預(yù)算法》是個(gè)分水嶺，也是目前地方政府舉債的綱領(lǐng)性文件。43號(hào)文剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，這一職能逐步被規(guī)范的地方政府債券所代替。隨后，針對(duì)融資平臺(tái)的限制越來(lái)越嚴(yán)格。
最近一輪規(guī)范整治行為始自2016年10月，之后財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)文件，從文件脈絡(luò)上，業(yè)內(nèi)將中央對(duì)地方政府舉債的監(jiān)管思路概括為“開(kāi)正門(mén)、堵偏門(mén)”或“修明道、堵暗艙”。具體而言，一手強(qiáng)調(diào)融資平臺(tái)與政府劃清界限，同時(shí)嚴(yán)打違規(guī)舉債行為，如財(cái)預(yù)50號(hào)文、87號(hào)文以及一系列針對(duì)違規(guī)舉債行為的懲罰公告等；另一手則在細(xì)化債務(wù)限額管理，拓寬地方政府債融資渠道，如89號(hào)文、62號(hào)文、97號(hào)文等鼓勵(lì)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債，試點(diǎn)土儲(chǔ)債、公路債等品種。
監(jiān)管限制的對(duì)象是地方政府和金融機(jī)構(gòu)，受到直接沖擊的是地方融資平臺(tái)，地方融資平臺(tái)是地方政府預(yù)算外最主要的融資渠道，同時(shí)也被視為地方政府違法違規(guī)舉債行為的“溫床”，中央政府自2010年以來(lái)就一直在出文對(duì)此予以規(guī)范，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)為平臺(tái)融資不得要求政府出具擔(dān)保函等形式的擔(dān)保，規(guī)定地方政府不得以土地儲(chǔ)備為名義為非土地儲(chǔ)備項(xiàng)目舉債，不得以地方政府債以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債、嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)以及非金融類(lèi)公司的融資行為納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。
聯(lián)訊證券董事總經(jīng)理、首席宏觀研究員李奇霖對(duì)記者表示，現(xiàn)在看來(lái)，2015年以后發(fā)行的地方政府債務(wù)都有風(fēng)險(xiǎn)，“可以?xún)蓚€(gè)維度來(lái)看，一個(gè)是財(cái)力比較弱、對(duì)舉債依賴(lài)比較大的地區(qū)，比如內(nèi)蒙古、山西、云南和貴州等，另一個(gè)是當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)特別多的地區(qū)，比如江蘇，疊加符合這兩點(diǎn)的地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)更大。”
規(guī)范地方政府舉債路漫漫
“我這么多年做下來(lái)的感受是，中央對(duì)地方亂舉債的行為心知肚明，所以一直在出各種文件很有針對(duì)性地在堵，每出一條限制，地方就會(huì)想辦法繞過(guò)去，然后創(chuàng)新出一種新的方式，比如這些年不斷出現(xiàn)的隱性擔(dān)保、明股實(shí)債的PPP項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)基金、偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等，以后肯定還會(huì)有其他的?！鄙鲜鲂磐袡C(jī)構(gòu)人士對(duì)記者表示。 這一現(xiàn)象也體現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中。比如，2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)文明確要求只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)。但2013年12月30日公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，該規(guī)定出臺(tái)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)而且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資的行為。
另外，2014年的43號(hào)文明確剝離了融資平臺(tái)公司的政府性融資職能。Wind口徑的城投債新發(fā)行額，2014年為19175億元，2015年小幅回落，降到了18064億元，2016年又重新上升到了24761億元，相比2015年增加了37.1%。
銀監(jiān)會(huì)針對(duì)地方融資平臺(tái)采取“名單制”監(jiān)管，即針對(duì)名單內(nèi)的平臺(tái)企業(yè)予以規(guī)范，按季度動(dòng)態(tài)更新名單。自監(jiān)管限制平臺(tái)融資后，大量融資平臺(tái)謀求退出該名單。2017年銀監(jiān)會(huì)公布的最新名單數(shù)據(jù)顯示，去年共有136家平臺(tái)從名單中退出，是最近4年來(lái)退出數(shù)量最多的。
“最開(kāi)始名單的本意是認(rèn)可這些平臺(tái)的融資資格，對(duì)具體的業(yè)務(wù)操作進(jìn)行規(guī)范，但是后來(lái)由于對(duì)平臺(tái)限制太多，名單制變成了‘雞肋’，留在名單內(nèi)受到約束太大，很多融資沒(méi)法做，其實(shí)退出去就是為了繞過(guò)這些監(jiān)管條件，說(shuō)到底就是為了更便利的融資?！币晃坏胤秸龑?dǎo)基金人士對(duì)記者如此表示。
一位撮合地方政府項(xiàng)目方和金融機(jī)構(gòu)資金方的中介人士對(duì)記者透露，每一次文件下發(fā)限制一些行為之后，其實(shí)都是地方政府、金融機(jī)構(gòu)還有中介等所有參與方大家一起來(lái)想辦法如何把項(xiàng)目報(bào)表做得符合審批規(guī)定，但是項(xiàng)目、資金用途實(shí)質(zhì)上都沒(méi)有變化。“比如剛出的新規(guī)，信托委貸被限制了，我們一個(gè)客戶(hù)的項(xiàng)目按原計(jì)劃沒(méi)法做了，我們現(xiàn)在的想法打算做成應(yīng)收賬款買(mǎi)入返售的方式。”
一位接近財(cái)政部門(mén)的財(cái)政專(zhuān)家對(duì)記者表示，無(wú)論從債務(wù)壓力還是政績(jī)考核的角度，地方政府都有融資的動(dòng)力?，F(xiàn)有體制下監(jiān)管上的癥結(jié)在于，從級(jí)別上來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門(mén)沒(méi)有辦法有效地約束地方政府的行為，以后多部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合監(jiān)管將是個(gè)重要方向。
